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Le temps de la loi

Le Président de la République, lors de sa conférence de presse, hier, l’a dit avec clarté : il n’est pas acceptable que nous perdions tant de temps entre l’annonce d’une loi et son entrée en vigueur, en particulier lorsque la situation économique et sociale appelle des réponses rapides et efficaces.

Il dit vrai. Je le soulignais déjà en novembre dernier : entre le moment où un projet de loi est annoncé et le moment où la loi entre en vigueur, il faut en moyenne compter près de 20 mois… Le monde imprévisible dans lequel nous vivons exige davantage de réactivité.

De la même manière, je ne cesse de le répéter depuis mon élection à la présidence de l’Assemblée nationale : il n’est pas acceptable d’avoir des lois si bavardes, si confuses, qui s’intéressent aux moindres détails et qui perdent, parfois, l’essentiel de vue. Et cela d’autant plus, que plus la loi est bavarde plus son examen est long, et son entrée en vigueur tardive.

Le mal n’est pas nouveau. Rappelons qu’en 1975, les lois promulguées faisaient en moyenne 4 pages et qu’au début des années 2000, elles en faisaient déjà près de 24. Quant à l’année 2013, elle restera dans les annales : avec 3,8 millions de caractères au total, jamais depuis dix ans, les lois promulguées sur une année n’auront représenté un tel volume.

Tout cela n’est évidemment pas sans effet sur les délais nécessaires pour voter une loi.

Ainsi les mauvaises lois chassent les bonnes, le « flot législatif » se transforme en raz-de-marée, et les lois qui doivent intervenir en urgence piétinent dans les couloirs des ministères et les travées des assemblées.

Nul ne peut se dédouaner de sa responsabilité : la majorité comme l’opposition, le Parlement comme le gouvernement.

Le gouvernement, car il est à l’origine de la quasi-totalité des textes de loi examinés. Or, disons-le, trop de projets présentés au Parlement sont enflés à l’excès, trop de textes n’ont pas été suffisamment pensés et préparés en amont. Confondant urgence et précipitation, l’exécutif est souvent contraint de réintroduire pendant le débat parlementaire des amendements afin de modifier son propre projet de loi ! Là aussi, un triste record est là pour l’illustrer : entre juin 2012 et septembre 2014, le gouvernement a fait adopter 1 767 amendements, un nombre jamais atteint depuis plus de dix ans.

L’actualité des derniers jours ne saurait démentir ce triste constat. Est-il normal que pendant l’examen du projet de loi Macron, le Ministre lui-même découvre aux bancs des amendements transmis par les administrations et le gouvernement ?

Enfin, soulignons que pour qu’une loi entre rapidement en vigueur, encore faut-il que soient rapidement publiés les décrets d’application : or lorsqu’on sait que la procédure d’élaboration de ces décrets comprend treize étapes, on comprend également qu’une loi mette autant de temps avant d’entrer dans la vie de nos concitoyens.

La responsabilité du Parlement est également engagée, bien évidemment. Trop de débats s’enlisent, trop de navettes entre l’Assemblée nationale et le Sénat s’éternisent…

Voilà pourquoi j’ai souhaité une réforme du Règlement de l’Assemblée nationale. Elle commence à porter ses fruits. Elle a limité les discussions générales qui avaient tendance à se prolonger à l’infini. De même, le nouveau règlement nous force à concentrer nos débats en limitant les séances de nuit.

Pour autant, si cette réforme contribue à réduire les délais d’examen des textes, elle n’opère pas la profonde réforme de la fabrique de la loi dont a tant besoin notre pays.

A cette fin, j’ai créé en novembre 2013 une mission d’information parlementaire, transpartisane, sur la simplification de la procédure législative. La présidente de la mission, Laure de La Raudière (UMP), ainsi que son rapporteur Régis Juanico (PS) ont présenté, dans ce cadre, quinze propositions innovantes et efficaces, qui s’inspirent des meilleures pratiques observées à l’étranger.

A la lecture de ce rapport, une chose est certaine : il ne peut y avoir de véritable réforme de notre procédure législative sans révision de la Constitution.

Nous épuisons d’ores et déjà toutes les ressources du texte dans sa version actuelle. Ainsi jamais nous n’avons eu autant recours à la procédure dite « accélérée » qui permet d’examiner une loi en urgence : le Gouvernement y a recouru 27 fois entre 2002 et 2004, 59 fois entre 2007 et 2009 et 115 fois entre 2012 et 2014.

Oui, à terme, une révision constitutionnelle s’impose. Une révision qui – je persiste et je signe – doit s’inscrire selon moi dans le cadre plus large d’une réforme profonde de nos Institutions.

Des Institutions qui n’ont pas été conçues pour répondre aux défis du XXI siècle et au nouveau monde dans lequel nos enfants vivront.

Voilà pourquoi je souhaite que toutes les questions soient mises sur la table. Sans tabou ni hystérie. Nous devons être capable de débattre sereinement de nos Institutions : de la procédure législative, de la dyarchie de l’exécutif, du nombre de parlementaires, du rôle de chacune des assemblées, du mode de scrutin, de la place des citoyens… A ce titre, l’idée d’une fusion entre le Sénat et le Conseil économique, social et environnemental, me parait être une piste à ne pas écarter d’un revers de la main.

Tout cela ne se fera pas en un jour. Mais c’est dès aujourd’hui qu’il nous faut réfléchir, débattre, proposer. J’en suis convaincu, la question de l’amélioration de nos institutions figurera parmi les sujets de la prochaine élection présidentielle. Je crois même qu’elle sera tranchée dans ce cadre.

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