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[Vidéo] Intervention à l’Assemblée nationale sur le budget de l'outre-mer

Rapporteur spécial au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale, je suis intervenu en séance le 8 novembre octobre sur la mission outre-mer du projet de loi de finances pour 2012:

Lire mon rapport sur le budget de l’outre-mer en cliquant ici.

Lire le compte-rendu intégral de mon intervention :

Monsieur le président, madame la ministre chargée de l’outre-mer, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des lois, mes chers collègues, dans le contexte de crise économique que nous connaissons, la situation de l’outre-mer est préoccupante. Entré dans la tourmente plus tard que la métropole, l’outre-mer en sortira sans doute plus tard, aucune reprise de l’activité ou de l’emploi n’ayant pu être constatée.

Je suis particulièrement inquiet de la situation à Mayotte, secouée depuis plusieurs semaines par des manifestations, souvent violentes, au sujet du coût de la vie. Il faut bien évidemment espérer un apaisement du climat. Pourriez-vous tout à l’heure nous préciser, madame la ministre, quelles sont les actions entreprises en ce sens par les deux personnes que vous avez nommées pour résoudre cette crise : un médiateur sur la question des prix, d’une part, et un ancien préfet de Mayotte en qualité de négociateur, d’autre part ?

Dans ce contexte de tension sociale et de crise économique, il est important de maintenir le soutien de l’État à l’outre-mer. Or, comme toutes les missions du budget de l’État, la mission outre-mer sera frappée par le nouveau plan de rigueur.

Vous avez en effet déposé, madame la ministre, un amendement proposant de réduire les crédits de la mission, à hauteur de 48 millions d’euros en autorisations d’engagement et 56 millions d’euros en crédits de paiement. Le montant prévisionnel des autorisations d’engagement serait ainsi ramené de 2 179 à 2 131 millions d’euros, celui des crédits de paiement de 2 035 à 1 979 millions.

Il faut rappeler que ces crédits représentent à peine plus de 15 % de l’effort budgétaire de l’État en faveur des collectivités ultramarines.

En effet, le document de politique transversale recense environ 13 milliards d’euros de crédits budgétaires et de prélèvements sur recettes au profit des collectivités ultramarines. Si l’on ajoute les dépenses fiscales, la part des crédits de la mission dans l’effort global de l’État chute à 12,5 %.

Avec près de 3 milliards d’euros prévus pour 2012, les dépenses fiscales sont près d’une fois et demie supérieures aux crédits budgétaires.

En plus des économies budgétaires, le projet de loi de finances pour 2012 propose une nouvelle fois de modifier de manière substantielle certaines de ces dépenses fiscales : d’une part, en supprimant l’abattement d’un tiers dont bénéficient, pour l’établissement de l’impôt sur les sociétés, les résultats réalisés dans les départements d’outre-mer ; d’autre part, en soumettant à un nouveau « coup de rabot » de 10 % les réductions d’impôt sur le revenu auxquelles ouvre droit la réalisation d’investissements locatifs ou productifs outre-mer, selon le régime dit Girardin. À en croire les annonces faites hier par le Premier ministre, le coup de rabot pourrait être plus sévère.

À dépense publique constante, le soutien apporté par l’État à l’outre-mer pourrait être accru en substituant à certaines dépenses fiscales des dépenses budgétaires.

Je pense en particulier aux dispositifs Girardin, caractérisés par une « évaporation fiscale » constatée par la commission des finances dans son rapport d’information sur les niches fiscales de 2008, et confirmée par le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, publié en août dernier.

En dépit des critiques qui lui sont faites, le Gouvernement manifeste une sorte de « préférence pour la dépense fiscale ».

C’est ainsi que la loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009 a créé, sur le modèle du Girardin, un dispositif de défiscalisation du logement social, jusqu’alors essentiellement financé par la ligne budgétaire unique.

Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a confirmé qu’ « en matière de logement social, le mécanisme de défiscalisation renchérit en général d’environ un tiers le coût d’une opération pour l’État par rapport à un financement sur crédits budgétaires ».

Par ailleurs, le rapport d’application de la LODEOM, que j’ai rédigé avec notre collègue Gaël Yanno, a montré que le Gouvernement semblait concevoir la défiscalisation comme une alternative à la ligne budgétaire unique, alors que le Parlement a clairement manifesté son intention lors de l’examen du texte : la défiscalisation doit servir de complément à la LBU, sans s’y substituer.

Dans une circulaire du 1er juin 2010, vous avez retenu, madame la ministre, une lecture à notre sens contra legem des dispositions de la LODEOM.

À l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement pour 2010, la commission des finances a donc souhaité vous auditionner, en particulier au sujet de la défiscalisation du logement social. Cette audition n’ayant pas permis de répondre à l’ensemble des questions soulevées, j’ai décidé de réaliser un contrôle sur pièces et sur place. Je me suis rendu, les 13 et 14 septembre derniers, au bureau des agréments de la direction générale des finances publiques, d’une part, et à la délégation générale à l’outre-mer, d’autre part. Je dois dire que ce contrôle n’a pas permis de lever tous les doutes.

Un nouveau courrier a été adressé aux préfets des DOM, afin de revenir sur l’interprétation de la loi par la circulaire du 1er juin 2010. Mais certains passages de ce courrier restent ambigus, tandis que le projet annuel de performances indique que « dans la plupart des cas, l’apport de la défiscalisation est insuffisant et nécessite l’octroi d’une subvention complémentaire ». Comme si la LBU était complémentaire de la défiscalisation.

Le contrôle sur place a également permis de constater qu’il n’existe pas réellement d’outil de suivi permettant de savoir combien de logements construits et exploités dans les conditions prévues par la loi ont bénéficié de la défiscalisation.

Ce n’est que dans plusieurs années, et au prix de recoupements complexes, que pourra éventuellement être mesuré l’effet du dispositif, logement social par logement social.

Pour l’heure, l’optimisme du ministère de l’outre-mer sur l’efficacité du dispositif repose sur un indicateur dont, en première analyse, la fiabilité laisse songeur. Il s’agit du nombre de dossiers financés, un dossier étant considéré comme financé lorsque, après avoir obtenu l’accord de principe de l’administration au titre de la LBU, l’opérateur de logement social dépose une demande d’aide au titre de la défiscalisation.

La comparaison vaut ce qu’elle vaut, mais tout semble se passer comme si, après avoir déposé une demande de prêt bancaire pour acheter un appartement, un particulier présentait son projet d’acquisition comme financé.

Pourriez-vous, madame la ministre, préciser les contours et l’emploi de la notion de dossiers financés ?

Après ce détour par les dépenses fiscales, j’en reviens aux crédits de la mission.

S’agissant du programme « Emploi outre-mer », je souhaite insister sur deux points. En premier lieu, la dette de l’État à l’égard des organismes sociaux au titre de la compensation des exonérations de charges spécifiques à l’outre-mer aurait pu être résorbée fin 2012. Mais c’est principalement sur ce poste que pèsera le plan de rigueur, à hauteur de trente millions d’euros. Selon mes calculs, le montant de la dette serait en conséquence réévalué à 24,7 millions d’euros fin 2012.

Par ailleurs, l’efficacité du dispositif reste encore à démontrer, l’évolution de l’emploi ayant été encore plus mauvaise dans les entreprises exonérées que dans celles qui ne le sont pas.

En second lieu, la LODEOM a créé une aide au fret, dont le versement est intervenu pour la première fois en 2011, le Gouvernement ayant mis plus de dix-huit mois à publier le décret d’application. Mais cette aide, dont la pertinence économique n’est pas certaine, peine à trouver son public. À tel point que sera désormais financée sur la même ligne – mais sans augmentation des crédits – l’aide à la rénovation hôtelière, également créée par la LODEOM.

Les crédits consacrés à l’aide au fret comme à la rénovation hôtelière seront en tout état de cause significativement inférieurs aux prévisions, puisque cette ligne budgétaire de vingt-sept millions d’euros devrait contribuer à hauteur de dix millions d’euros au plan de rigueur.

Le programme « Conditions de vie outre-mer », assez composite, rassemble en son sein de nombreux dispositifs. Je souhaite dire un mot de certaines de ses actions.

L’action « Logement » finance notamment, au moyen de la LBU, la construction de logements sociaux. Ayant déjà évoqué ce sujet, je n’y reviens pas. Cette action finance également la politique de résorption de l’habitat insalubre. Je tiens ici à saluer le travail de notre collègue Serge Letchimy, qui est notamment à l’initiative de la loi du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d’habitat informel et à la lutte contre l’habitat indigne dans les départements et régions d’outre-mer, qui offre de nouveaux outils en matière de RHI.

L’action « Aménagement du territoire » finance pour l’essentiel les dispositifs contractuels entre l’État et les collectivités ultramarines. Depuis 2011, elle finance également les travaux de trois commissaires au développement endogènes. Je rappelle mon scepticisme sur le rôle de ces commissaires, sachant que la LODEOM avait précisément pour objet de renforcer le développement endogène de l’outre-mer. Par ailleurs, pourquoi ne pas avoir confié les missions dévolues à ces commissaires aux services de l’État et des régions, compétentes en matière de développement économique ?

Je vous signale au passage que selon les informations que j’ai pu recueillir, la rémunération de chacun des commissaires serait de 180 000 euros nets par an, soit 15 000 euros nets par mois. Voilà un moyen supplémentaire de réaliser une économie, et un symbole qui pourrait avoir du sens.

L’action « Continuité territoriale » finance le nouveau fonds de continuité territoriale, mis en place par la LODEOM et dont les actes d’application ont enfin été pris.

L’action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports », très disparate, pourrait être utilement ventilée dans d’autres missions du budget général.

Enfin, c’est depuis l’action « Collectivités territoriales » qu’est financé le nouveau dispositif d’aide à la reconversion de l’économie polynésienne, qui remplace depuis la loi de finances pour 2011 la dotation globale de développement économique, critiquée par les rapporteurs spéciaux successifs pour son défaut de transparence.

Faute de recul suffisant, il n’est pour l’heure pas possible de dresser un bilan de cette réforme. Le moment venu, il conviendra de le faire.

Pour conclure, je vous informe que la commission des finances a adopté les crédits de la mission « Outre-mer ». Pour ma part, je m’en étais remis à la sagesse de la commission, je m’en remets ce soir à celle de l’Assemblée.

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