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Intervention sur le budget de l'outre-mer en 2011

Logo Assemblée NationaleJe suis intervenu hier soir à l’Assemblée nationale à l’occasion de l’examen en séance du budget de l’outre-mer pour 2011, dont je suis rapporteur spécial au nom de la commission des finances. Vous trouverez ci-dessous la vidéo et le compte-rendu intégral de mon intervention:


Monsieur le président, madame la ministre chargée de l’outre-mer, mes chers collègues, je suis très honoré de rapporter devant vous, pour la première fois, les crédits de la mission « Outre-mer ». Cette mission représente à mes yeux davantage que le support de financement d’une politique publique : elle est la manifestation de la spécificité des outre-mer et, plus encore, de la prise en compte de cette spécificité par la République.

Il faut tout de suite rappeler que les crédits de cette mission représentent seulement 16 % de l’effort budgétaire de l’État en faveur des collectivités ultramarines. En effet, le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances recense pas moins de 27 missions, qui concourront, en 2011, au financement de la politique de l’État outre-mer.

La mission « Outre-mer » se caractérise également par l’importance des dépenses fiscales. En 2011, elles s’élèveront à plus de 3,2 milliards d’euros, soit 1,6 fois le montant des crédits budgétaires.

Deux articles du projet de loi de finances proposent d’apporter des modifications substantielles au dispositif de défiscalisation des investissements productifs réalisés outre-mer.

L’article 13 propose de supprimer des secteurs éligibles à cette défiscalisation les investissements réalisés dans la production d’énergie photovoltaïque. Cette suppression se justifierait par le constat d’un surinvestissement dans ce secteur. Or, c’est précisément pour lutter contre cette « surchauffe » que la loi pour le développement économique des outre-mer a prévu, à la demande du Gouvernement, un plafonnement spécifique à ces investissements. Les modalités de ce plafonnement devaient être définies par arrêté interministériel ; mais cet arrêté n’a jamais été pris, ainsi que notre collègue Gaël Yanno – que je salue – et moi-même avons eu l’occasion de le souligner dans notre rapport d’application de la LODEOM.

Quelle que soit la position que l’on adopte sur le fond du dossier, il serait regrettable – et ne croyez pas, madame la ministre, que je vous fais un procès d’intention – que le Gouvernement ait volontairement retardé la publication de l’arrêté, sachant que le dispositif de défiscalisation serait lui-même supprimé en loi de finances pour 2011. Une solution de compromis a pu être trouvée lors de l’examen de cet article en séance, un amendement prévoyant une sorte de clause de rendez-vous. Dont acte.

L’article 58 du PLF prévoit, quant à lui, de soumettre un certain nombre de dépenses fiscales à un « coup de rabot ». Pour l’outre-mer, cela se traduirait par un abaissement de 50 à 45 % du taux de la réduction d’impôt sur le revenu ouverte au titre des investissements productifs, la défiscalisation des investissements réalisés dans le secteur du logement social – sur laquelle j’aurai l’occasion de revenir plus loin – étant, elle, épargnée par ce coup de rabot.

Je ne suis pas, par principe, favorable à la défiscalisation. Je le suis d’autant moins que, pour un coût identique, une subvention budgétaire permettrait d’apporter à l’outre-mer un soutien plus important. La commission des finances, dans son rapport de 2008 sur les niches, a bien montré l’existence d’un phénomène d’ « évaporation fiscale » inhérent à la défiscalisation.

J’ai donc déposé – et je suis heureux que le président de la commission et le rapporteur général l’aient cosigné – un amendement demandant au Gouvernement la remise d’un rapport étudiant la possibilité de substituer des crédits budgétaires aux dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer ». Je ne doute pas, madame la ministre, de l’accueil favorable que vous réserverez tout à l’heure à cet amendement, adopté à l’unanimité par la commission des finances.

Cela étant dit, il ne faudrait pas que les économies fiscales souhaitées par le Gouvernement aboutissent à une réduction du soutien de l’État à l’outre-mer. Cela serait d’autant plus dommageable que la fragilité des collectivités ultramarines a été accrue par la crise sociale de l’hiver 2008-2009, mais également par la crise économique. Comme à son habitude, l’outre-mer est entré plus tard que la métropole dans cette crise, et il en sortira plus tard également, sans nul doute.

Avant d’en venir au budget proprement dit, je souhaite appeler l’attention de l’Assemblée sur la question de l’indemnisation par l’État des compagnies pétrolières lésées par la réduction administrative des prix des carburants dans les départements d’outre-mer. Un temps financé par la mission « Outre-mer », désormais financé par la mission « Économie », ce remboursement a fait l’objet d’une gestion que la Cour des comptes a qualifié d’ « erratique ».

Les trois vagues de remboursement ont déjà coûté 175 millions d’euros au budget de l’État, soit, pour mémoire, un montant comparable à celui de l’aide à la cuve versée aux ménages modestes. Pourriez-vous nous indiquer, madame la ministre, quand se termineront ces remboursements, et quelles sont les mesures prises pour régler enfin la question du prix des carburants dans les DOM ?

J’en viens maintenant au projet de budget. Les crédits de la mission « Outre-mer » s’élèveront en 2011 à 2,16 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 1,98 milliard d’euros en crédits de paiement. Ils seraient légèrement en baisse par rapport à 2010 : en baisse de 0,6 % pour les autorisations d’engagement et de 2,3 % pour les crédits de paiement. Le projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit cependant une nouvelle hausse des crédits en 2012 et 2013.

S’agissant du programme « Emploi outre-mer », je souhaite insister sur trois points. Il faut tout d’abord remarquer que la dette de l’État à l’égard des organismes sociaux risque de se reconstituer partiellement. Je vous rappelle en effet que les départements d’outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient d’un régime spécifique d’exonérations des cotisations patronales de sécurité sociale, exonérations compensées par l’État sur la mission « Outre-mer ». L’insuffisance chronique de crédits de paiement a abouti à la constitution d’une dette, que la Cour des comptes chiffrait à 486 millions d’euros fin 2008.

Il faut saluer néanmoins l’effort de réduction très important qui a été entrepris en 2009, ramenant la dette à 76,7 millions d’euros début 2010. Compte tenu de ce stock et de l’écart entre la dotation et les besoins prévisionnels pour 2011, la dette atteindrait, selon mes calculs, 145,5 millions d’euros fin 2011. Je crois savoir, madame la ministre, que vous faites un calcul différent. J’espère que vous pourrez l’exposer à l’Assemblée lors de votre intervention.

Je m’arrêterai en second lieu sur l’aide au fret. Pour la troisième année consécutive, le PLF prévoit une ligne consacrée à cette mesure, à hauteur de 25 millions d’euros. Or cette aide, créée par la LODEOM pour abaisser le prix des intrants et des extrants, n’est toujours pas versée faute de décret d’application. Le décret serait en cours de publication : madame la ministre nous en dira sans doute plus.

Un mot, enfin, du service militaire adapté, programme d’insertion des jeunes en difficulté. Le Président de la République avait annoncé le doublement en trois ans du nombre de volontaires ; les objectifs ont été révisés à la baisse, puisque c’est seulement en 2014, et non plus en 2012, que le cap des 6 000 volontaires devrait être franchi.

J’en viens maintenant au programme « Conditions de vie outre-mer », qui rassemble en son sein de nombreux dispositifs. L’action « Logement » finance notamment, au moyen de la ligne budgétaire unique, la construction de logements sociaux. Par rapport à 2010, le niveau des autorisations d’engagement est stable, mais celui des crédits de paiement recule de plus de 30 %. Pourriez-vous, madame la ministre, nous éclairer précisément sur les motifs de cette baisse ?

Comme je l’évoquais précédemment, le logement social est également financé, depuis la LODEOM, par un nouveau dispositif de défiscalisation, que mon collègue Gaël Yanno a largement détaillé. Cette dépense fiscale est typique de celles qui pourraient utilement être transformées en subvention budgétaire. C’est d’ailleurs ainsi que le logement social était financé jusqu’à l’entrée en vigueur de la LODEOM, qui, à mon sens, a donc introduit une complexité supplémentaire pour les bailleurs sociaux.

Par ailleurs, nous avons montré, avec Gaël Yanno, que l’application de la loi sur ce point précis n’est pas totalement conforme à l’intention du législateur. La défiscalisation a vocation à compléter la LBU, et non à s’y substituer.

Or, madame la ministre, vous avez donné aux préfets, par voie de circulaire, des instructions qui soit vont en sens contraire, soit ont été mal comprises par leurs destinataires. Vous avez aujourd’hui l’occasion de préciser votre interprétation de la loi.

L’action « Aménagement du territoire » finance pour 90 % les dispositifs contractuels entre l’État et les collectivités ultramarines. En 2011, elle financera également le fort accroissement des crédits du fonds mahorais de développement, préparatoire à la départementalisation, ainsi que les travaux de trois commissaires au développement endogènes, postes nouvellement créés. Je dois avouer, madame la ministre, que je suis un peu sceptique sur le rôle de ces commissaires, sachant que la LODEOM avait précisément pour objet de renforcer le développement endogène de l’outre-mer…

L’action « Continuité territoriale » doit financer le nouveau fonds de continuité territoriale mis en place par la LODEOM. Les actes d’application, qui se font attendre depuis dix-huit mois, devraient enfin être publiés et, là encore, madame la ministre, vous ne manquerez pas de nous indiquer où nous en sommes.

Le fonds exceptionnel d’investissement, après avoir été massivement abondé en 2009 dans le cadre du plan de relance de l’économie, ferait en 2011 les frais de l’objectif de réduction des crédits d’intervention du budget de l’État.

Enfin, je souhaite dire quelques mots de la réforme de la dotation globale de développement économique de la Polynésie française, qui concentre l’essentiel des crédits de l’action « Collectivités territoriales ».

L’article 77 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Outre-mer », prévoit de substituer trois nouvelles dotations à la DGDE : une dotation globale d’autonomie pour la Polynésie française, qui serait une dotation de fonctionnement représentant 60 % du montant de l’actuelle DGDE ; une dotation territoriale pour l’investissement des communes de la Polynésie française, équivalant à 6 % de la DGDE ; un concours de l’État aux investissements prioritaires de la Polynésie française enfin, versé sur la base d’une convention et dont le montant correspondrait à 34 % de la DGDE.

Je vous rappelle que, en 2003, la DGDE a pris la suite du Fonds pour la reconversion de l’économie de la Polynésie française, mis en place en 1996 afin de compenser les effets induits par l’arrêt des essais nucléaires. Il était prévu que 80 % de cette dotation d’un montant annuel de 150 millions d’euros financent des dépenses d’investissement ; en fait, jusqu’à 50 % de son montant a pu être consacré à des dépenses de fonctionnement.

En outre, le contrôle de l’État sur l’emploi des fonds s’est révélé défaillant, notamment parce que la DGDE a longtemps été versée en une seule fois, sans condition préalable ni contrôle postérieur. La Cour des comptes et le Parlement ont d’ailleurs sévèrement critiqué les modalités de versement de la DGDE, sans remettre en cause son principe.

L’intention du Gouvernement est donc louable. Cependant, je me demande si elle sera vraiment suivie d’effet car, s’agissant de la partie contractualisée, l’article 77 ne prévoit pas davantage d’encadrement que la convention ayant institué la DGDE.

La commission des finances a adopté les crédits de la mission « Outre-mer » ainsi que l’article 77 rattaché. Pour ma part, je m’en remets à la sagesse de l’Assemblée qui saura faire faire le bon choix du sort à réserver à ces crédits.

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