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Intervention dans la discussion générale du Projet de loi de finances rectificative pour 2009

LOGOCOUL.jpgJe suis intervenu hier soir à l’Assemblée nationale, dans le cadre de la discussion générale du Projet de loi de finances rectificative pour 2009, sur la question des emprunts toxiques dont sont victimes un nombre important de collectivités territoriales, dont le Conseil général de la Seine-Saint-Denis.

La vidéo:

Je vous livre ici le compte-rendu intégral des débats :

M. le président. La parole est à M. Claude Bartolone.

M. Claude Bartolone. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’occasion de l’examen de ce projet de loi de finances rectificative, permettez-moi d’appeler votre attention sur la situation des collectivités territoriales qui ont contracté auprès d’établissements bancaires des emprunts dont l’indexation est complexe et risquée. La situation est inquiétante au regard du nombre de collectivités concernées, puisque la seule banque Dexia a vendu ce type de produits à plus de 4 000 collectivités. Elle l’est également au sens où elle expose potentiellement des collectivités à un relèvement massif de leurs charges d’intérêts.

Il y a un peu plus d’un an, lorsque j’ai alerté l’opinion publique sur le sujet, on a cru que je voulais régler mes comptes en incriminant la gestion de mes prédécesseurs à la tête d’une collectivité locale. Depuis lors, est intervenue une des plus grandes crises économiques que le monde ait connue. Certaines collectivités ont vu le taux d’intérêt de leurs emprunts bondir de 1,5% à 13% en raison de ces produits toxiques. Pourtant, leur situation budgétaire était déjà fragilisée par la mauvaise compensation des transferts de compétences de l’État, l’absence de réelle péréquation de la dotation globale de fonctionnement et des facteurs d’ordre conjoncturel comme la diminution des droits de mutation à titre onéreux, qui grève le budget des départements.

Dans un premier temps, je n’ai pas cru que des collectivités territoriales avaient pu contracter des emprunts à haut risque. Mais d’autres élus, qui n’ont pas de raisons d’observer la loi du silence, ont succédé comme moi à des majorités ayant signé ce type de contrats. Comme des centaines d’autres, j’ai donc essayé de comprendre ce qui s’est passé et ce que représente ce risque pour les villes, les départements, les services départementaux d’incendie, les hôpitaux ou les offices de HLM.

Comment en sommes-nous arrivés là ? La fusion, en 1996, du Crédit local de France avec le Crédit communal de Belgique, devenu Dexia, nous a fait entrer dans un nouveau monde économique. Ce système, dont le Président de la République s’est fait désormais une spécialité de dénoncer les dérives, a fait primer des logiques financières sur tout autre intérêt, y compris celui des Français. L’application stricte des règles de la concurrence bancaire, si vantées ces dernières années, au secteur des prêts aux collectivités locales a conduit un certain nombre d’établissements à imaginer des produits toujours plus risqués, toujours plus sophistiqués et apparemment toujours plus profitables. Ainsi sont nés les emprunts toxiques.

Ceux-ci ont agi comme une drogue douce. Des banquiers sont venus voir les élus pour leur vendre des produits à des taux défiant toute concurrence, le plus souvent ajustés au temps électoral. Leurs propositions étaient dangereuses pour la santé financière des collectivités. En effet, nul ne pouvait prévoir leur évolution, puisqu’ils étaient soumis aux fluctuations des marchés financiers en temps réel.

Les banques se défendent d’avoir mal agi. Elles incriminent l’incompétence des directeurs financiers des collectivités locales, alors que les meilleurs de leurs spécialistes n’ont pas vu venir la crise des subprimes qu’ils ont eux-mêmes créée. Elles nient haut et fort la vente de produits snow balls, omettant de signaler qu’elles ont placé des centaines de millions d’euros en produits de comparaison de devises. Leurs arguties ne résistent pas à l’examen.

On comprend dans ces conditions que la Cour des Comptes ait mis le Gouvernement en garde contre les dangers des emprunts toxiques et que la Commission bancaire ait ouvert, il y a un mois, une enquête sur les produits structurés de dette vendus par Dexia aux collectivités.

À leur décharge, les banques ont certainement profité d’un flou juridique qui relève de la responsabilité de l’État. L’accès des collectivités à différentes formes de taux indexés monétaires ou composites, au début des années 1990, avait pourtant fait l’objet, dans un premier temps, d’une réglementation d’une grande clarté.

M. Henri Emmanuelli. Oui !

M. Claude Bartolone. Le 15 septembre 1992, une circulaire de la Direction générale de la comptabilité publique et de la Direction générale des collectivités locales prévoyait ainsi…

M. Michel Sapin. Il y avait de bons ministres alors !

M. Claude Bartolone. …que, si les collectivités voulaient passer d’un taux fixe à un taux indexé ou plafonner le coût d’un emprunt devant financer un investissement futur, elles pouvaient le faire en concluant un contrat pour certains produits dérivés à condition de limiter ceux-ci à une partie seulement de leur encours de dette. Cette réglementation a empêché que des collectivités n’échangent une dette vingt fois supérieure à leur encours budgétaire, s’exposant à payer des charges financières qui auraient dépassé l’intégralité de leur budget – ce qui s’est produit au Royaume-Uni.

Cette réglementation a été battue en brèche lors de l’introduction par les banques auprès des collectivités de produits structurés, qui combinent un produit bancaire classique et un ou plusieurs produits dérivés. Ils n’étaient pas nécessaires : les produits de base, à taux fixe ou indexés, complétés par l’usage approprié de quelques produits dérivés suffisaient largement aux besoins des collectivités. En outre, ces produits manquent totalement de clarté puisqu’ils font intervenir des index inhabituels ou exotiques par rapport à l’univers macroéconomique dans lequel s’inscrivent les collectivités.

On me répond souvent que ces produits offraient dans un premier temps des conditions très avantageuses. Mais les marchés ne permettent plus depuis longtemps qu’elles se concrétisent, à moins qu’on ne reporte sans le dire la charge sur les années suivantes, ce qui s’apparente à de la tromperie. Les taux d’intérêt de produits affichés à 1,95% convergent en réalité vers un surcoût de l’ordre d’au moins 30%.

M. Henri Emmanuelli. Que fait la cour des comptes ?

M. Claude Bartolone. J’en veux pour preuve les propositions de renégociation que j’ai reçues dans mon département, qui font toujours état de ce surcoût. J’appelle votre attention sur ce point, monsieur le ministre, car certains banquiers ont soutenu dans la presse que les collectivités locales n’avaient pas perdu d’argent. Actuellement, les banques me proposent de racheter pour 600 millions le stock de dettes du département de la Seine-Saint-Denis, qui se monte à 800 millions. Où s’évaporent les 200 millions de différence ?

Et je n’ai pas l’impression que les gains, qu’elles estiment elles-mêmes à 20 millions pour les trois premières années, sont en relation avec les pertes annoncées pour les douze années qui viennent.

En revanche, l’absence de transparence permet aux banques d’augmenter très largement leurs marges par rapport à ce qu’un produit classique à taux fixe ou indexé autorise. C’est d’ailleurs, à mon avis, ainsi que tout a commencé. Lorsque, à la fin des années 1990, les collectivités locales disposaient de plus de recettes et n’avaient donc pas autant besoin de recourir à l’emprunt, faute de flux, les établissements bancaires s’intéressaient au stock et, pour se soustraire à la comparaison entre eux en ce qui concerne l’aménagement de dettes, ont alors proposé un certain nombre de produits exotiques.

Sauf à disposer d’une connexion en temps réel à un serveur de salle de marchés, type Reuters ou Fininfo, ou d’avoir engagé quatre traders se relayant jour et nuit pour assurer le traitement informatique des informations transmises depuis quatre continents…

M. Henri Emmanuelli. Demandez à Chartier, il va vous faire ça !

M. Claude Bartolone.… il est impossible pour une collectivité de prévoir leur évolution différée ou potentielle. Or j’ai découvert il y a peu que ces produits ont été vendus à des communes de 5000 habitants !

Ces produits étant présentés comme des emprunts et non comme des produits dérivés, échappent de ce fait à la circulaire de 1992 et à l’obligation d’une délibération préalable exposant la stratégie de gestion des collectivités concernées.

L’État a laissé vieillir la circulaire de 1992, au nom de la non-régulation et du libéralisme économique. Sa seule actualisation, le 4 avril 2003, a été de pure forme. Les gouvernements successifs n’ont pas joué leur rôle. Ils ont pourtant été alertés à plusieurs reprises sur le danger de la situation.

Bien avant les récents avertissements de la Cour des comptes, bien avant l’enquête de la commission bancaire sur Dexia, le consultant Michel Klopfer a alerté dès 2006 les pouvoirs publics sur les risques des emprunts structurés. Le 22 octobre 2007, le même Michel Klopfer et Louis Renouard, magistrat d’une chambre régionale des comptes, ont publié un article dans la Gazette des Communes, parlant de « risques inconsidérés » et de « manque de clarté ». Michel Klopfer a même conseillé à la DGCL d’actualiser la circulaire de 1992 face aux risques que couraient les collectivités. La DGCL lui a alors répondu que ce n’était pas une priorité et que son analyse était erronée !

Je suis convaincu que la DGCL aurait dû informer de manière claire les collectivités du risque que représentaient ces produits, et joué son rôle d’alerte. Sa mission est en effet de surveiller la sincérité des budgets. Or, avec de tels prêts, il nous est impossible d’inscrire la dépense puisque nous ne la connaissons pas !

Rien ou presque n’a été fait à ce jour. Les Gouvernements avaient pourtant des outils adaptés. Avec la charte de bonne conduite discutée il y a de nombreux mois, il avait la possibilité de démontrer sa détermination à revenir à des pratiques saines.

Le seul intérêt de cette charte est qu’elle constitue le plus bel aveu possible de la responsabilité passée des banques. On y apprend en effet que les banques s’interdisent désormais de commercialiser des produits spéculatifs qui, d’après le ministère des Finances, « par nature, ne sont pas adaptés aux besoins des collectivités. » Pourquoi alors en avoir vendu dans un passé récent ? On y apprend aussi qu’elles s’engagent « à mieux informer les collectivités sur les risques attachés aux emprunts structurés. » Est-ce à dire qu’elles n’ont pas respecté leur obligation légale de conseil dans un passé récent ? Elles s’engagent enfin « sur un devoir de conseil renforcé pour les collectivités. » Faut-il comprendre que les banques ont traité dans un passé récent les collectivités territoriales avec légèreté alors que des centaines de millions d’euros d’argent public étaient en jeu ?

Cette charte est restée enterrée pendant un an. La version qui a été déterrée et qui vient d’être présentée est lacunaire et non coercitive pour le futur ; et elle ne propose rien pour le passé. C’est nier la responsabilité qui a été celle des établissements bancaires.

M. Louis Giscard d’Estaing. Et des gestionnaires des collectivités locales.

M. Claude Bartolone. J’en ai déjà parlé. Mais vous comme moi avons notre permis de conduire. Pour autant, il y a un code de la route. Je pense que pour un certain nombre de ces gestionnaires, compte tenu de la complexité du produit, il fallait leur laisser leur permis de conduire, mais mieux préciser le code de la route.

C’est pour cette raison que de grandes associations d’élus, comme l’ADF et l’ARF, demandent au Gouvernement une charte fixant une nouvelle règle du jeu en tenant compte du passé.

M. Henri Emmanuelli. De toute façon, ce qu’a fait Dexia est inadmissible !

M. Claude Bartolone. J’ai par contre accueilli avec beaucoup plus d’attention la création d’une mission confiée par le Gouvernement à M. Eric Gissler pour remédier aux grandes difficultés que rencontrent aujourd’hui un certain nombre de collectivités. Il me semble que notre assemblée devrait être informée de l’avancée de cette mission pour que nous puissions en tirer les conclusions législatives et réglementaires qui s’imposent.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, il est nécessaire et urgent d’agir. Je proposerai un amendement créant un article additionnel après l’article 30 afin que le Gouvernement remette au Parlement un rapport précisant l’encours total d’emprunt des collectivités touchées par les emprunts toxiques. Nous ne devons pas craindre un tel rapport public qui est de nature à rétablir un équilibre entre banques et collectivités dans de futures renégociations des prêts visés.

Je souhaite que les ministres des finances, du budget et de l’intérieur dialoguent avec la commission des finances de notre assemblée, lors d’une audition spécialement consacrée au règlement de cette question. Nous devons notamment prévoir ensemble les conditions de sortie des produits structurés si nous ne voulons pas que des collectivités se déclarent en cessation de paiement dans les mois qui viennent. Je crois vraiment que personne n’y a intérêt.

Enfin, je souhaite que les élus des collectivités concernées, au travers des associations d’élus peut-être, soient associés à la rédaction du prochain projet de loi de régulation bancaire, afin que des règles explicites soient désormais énoncées.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, alors que la puissance publique s’est portée au secours des banques il y a quelques mois, ayons l’ambition de mettre en place de nouvelles régulations politiques pour le capitalisme financier avant que de nouveaux scandales ne se produisent. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

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